Mon discours sur l’assurance-chômage, en tant que Rapporteur sur l’évaluation de la Loi « Liberté de choisir son avenir professionnel »

Madame la Présidente,

Mesdames, messieurs les co-rapporteurs,

Chers collègues,

Je souhaite remercier le bureau de la commission et singulièrement la Présidente, Fadila Khattabi, d’avoir mis en place ce travail d’évaluation d’une loi riche et emblématique.

S’agissant plus précisément du titre II, dont Joël Aviragnet et moi-même avions la charge, il était un peu moins fourni en nombre d’articles que les titres I et III mais lourds d’implications et d’enjeux. Touchant à la fois à la gouvernance, au financement et aux règles d’ouverture de l’assurance-chômage, tout comme les dispositions qui concernent des demandeurs d’emploi, ce titre déployait selon moi une vision résolument moderne de ce que doit être notre protection contre la perte d’emploi à l’avenir.

         Moderne, l’idée que le statu quo en termes de gouvernance ne pouvait perdurer. Certaines auditions l’ont rappelé : tout n’était pas « rose » avant la réforme, bien au contraire. S’il peut être critiqué, et il l’a été par certaines personnes auditionnées et par mon co-rapporteur, le nouveau cadre de concertation a pour moi d’immenses mérites : plus de clarté dans les objectifs fixés grâce au document de cadrage, un équilibre mieux exprimé entre le rôle respectif de l’État et celui des partenaires sociaux, de la place pour la concertation tant avant le document de cadrage que pour la négociation une fois qu’il a été envoyé aux partenaires sociaux. Ne nous y trompons pas : l’échec de la négociation en 2019, qui a ensuite donné lieu à la réforme de l’assurance-chômage que nous connaissons par décret, ne signifie en aucun cas que le dispositif est défaillant. L’état du droit antérieur avait lui-aussi conduit parfois à des blocages.

Des pistes d’évolution existent bel et bien, et le rapport en fait état, mais l’honnêteté commande de dire que peu d’entre elles sont véritablement consensuelles. C’est peut-être la preuve que l’équilibre trouvé en 2018 n’est pas si facile que ça à revoir. Le MEDEF et la CFDT ont fait des propositions intéressantes, mais elles posent aussi des questions de fond. C’est donc selon moi plutôt une « maturation » de ce nouveau cadre, notamment si la concertation conduite par la ministre du travail, Elisabeth Borne, auprès des partenaires sociaux aboutit à des positions plus arrêtées, qu’il faut donc privilégier.

Cette question de la gouvernance n’est évidemment pas sans lien avec la situation financière de l’Unédic qui s’améliore nettement. Les comptes pourraient être à nouveau à l’équilibre dès 2023, malgré une dette qui resterait très importante (70 Mds d’euros à cet horizon).

         D’un point de vue plus technique, le rapport expose bien les raisons qui ont conduit le Gouvernement et le législateur social financier, dans le cadre de la LFSS, à retenir la CSG comme mode de compensation des baisses de cotisations d’assurance chômage. Si la solution n’est pas dépourvue de complexité en gestion, elle a permis de neutraliser les effets des mesures en faveur du pouvoir d’achat et de l’emploi sur les comptes de l’Unédic.

Moderne également, l’ouverture de notre assurance chômage à davantage de salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants. S’il a parfois été de bon ton d’en critiquer les résultats modestes au plan quantitatif, le rapport souligne la difficulté de l’exercice qui consiste à ouvrir des droits nouveaux et réels, sans déstabiliser le cadre et créer trop d’aléas moraux. De ce point de vue, si les deux dispositifs peuvent naturellement être améliorés, ni leur conception ni leur mise en œuvre n’ont conduit aux errements qui étaient évoqués à l’époque, dans les débats : ni explosion des démissions, ni coût excessif pour l’Unédic, ni dénaturation du système d’assurance chômage pour les autres demandeurs d’emploi. Au contraire, il s’agit de lever certains freins, notamment pour les travailleurs indépendants, comme l’avait déjà relevé avec beaucoup de précisions notre collègue Dominique Da Silva. J’observe ainsi que le projet de loi « Indépendants » que nous avons examiné en 1^ère lecture va dans ce sens en retenant un nouveau mode de constatation de la cessation d’activité. Le Gouvernement pourrait même aller plus loin par voie règlementaire, notamment concernant le critère de 10 000 euros de chiffre d’affaires. Il me semble que « ré-ouvrir » la mesure « indépendants » au niveau de ce qui était attendu en 2018 constitue une bonne boussole dans ce cadre, sans remettre en cause son principe.

         Modernes, enfin, les modifications tenant au contrôle des demandeurs d’emploi. Là encore, la réalité concrète de cette réforme est bien loin de toutes les craintes qui avaient été exprimées en 2018. Loin d’une répression à tout va, c’est une rationalisation de l’échelle et du fonctionnement des sanctions qui a été réalisée. Les motifs ont été clarifiés, le contradictoire réaffirmé, les voies de recours explicitées et l’échelle de sanction est beaucoup plus juste que ce qui existait avant la réforme. Autant vous dire que je m’en félicite.

         Pour conclure, je souhaiterais souligner deux constats transversaux au terme de ces travaux d’évaluation :

• Premier constat : le travail réalisé sur le titre II illustre bien que l’évaluation d’un dispositif dépend fondamentalement de ce qu’on en attendait ; c’est ce qui explique probablement que nous n’ayons pas toujours pu aboutir à des conclusions similaires avec mon co-rapporteur, malgré un travail commun ;
• Deuxième constat : les auditions ont montré des points de vue divergents entre experts, entre partenaires sociaux, sur la suite à donner à la réforme. Tous ces points de vue ont enrichi l’analyse que l’on pouvait faire de la réforme, et je tiens à remercier ici nos nombreux interlocuteurs. Toutefois, face à l’absence de consensus ou d’évidence sur les propositions, nous devons en revenir au rôle qui est le nôtre : tracer une direction politique, en continuant la concertation sur les principes comme sur les modalités de mise en œuvre. De ce point de vue, la direction tracée par la loi « Avenir professionnel » me semble toujours d’actualité : une assurance chômage mieux pilotée, plus universelle, plus juste et qui incite toujours plus à la reprise d’activité. Je suis sûr que nous aurons à en reparler lors des échéances nationales à venir.

Je vous remercie de votre attention.